图为华电国际山东公司莱州电厂全景。山东省发展改革委/供图
中国经济导报 中国发展网史华南记者尹明波
为贯彻落实中共中央、国务院《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》、《关于推进价格机制改革的若干意见》精神，加快推进山东电力价格市场化改革，有序放开竞争性环节电力价格，提升电力市场化交易程度，根据国家发展改革委《关于深化燃煤发电上网电价形成机制改革的指导意见》等文件规定，颇具“市场化”色彩的《山东省深化燃煤发电上网电价形成机制改革实施方案》于2019年年底印发，标志着山东省正式启动深化燃煤发电上网电价形成机制改革。
“基准价+上下浮动”，取消联动机制
“关于电价改革的总体目标和原则，我们按照国家要求并根据山东实际，进行了通盘考虑、认真研究。”山东省发展改革委二级巡视员王海明告诉中国经济导报记者，山东坚持市场化方向，按照“管住中间、放开两头”的体制架构，有序放开燃煤发电上网电价，加快构建能够有效反映电力供求变化、与市场化交易机制有机衔接的价格形成机制，为加快确立市场在电力资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用奠定了坚实基础。
山东省发展改革委此次公布的深化燃煤发电上网电价形成机制改革实施方案，采取的主要措施充分体现了电价改革总体目标和原则。
——放开燃煤发电上网电价。取消煤电价格联动机制，将现行燃煤发电标杆上网电价机制改为“基准价+上下浮动”的市场化价格机制。基准价按山东现行燃煤发电标杆上网电价确定，浮动幅度范围为上浮不超过10%（2020年暂不上浮）、下浮原则上不超过15%，山东电力现货市场交易限价由山东省发展改革委另行公布。方案强调，电网企业保障供应电量，在执行基准价基础上，按符合限值的时间比率继续执行超低排放电价政策。
——改革上网电价形成机制。现执行标杆上网电价的燃煤发电电量，具备市场交易条件的，其上网电价由发电企业、售电公司、电力用户等市场主体通过场外双边协商或场内集中竞价（含挂牌交易）等市场化方式在“基准价+上下浮动”范围内形成，并以年度合同等中长期合同为主确定；燃煤发电电量已按市场化交易规则形成上网电价的，按现行市场化规则执行。居民、农业以及暂不具备市场交易条件或没有参与市场交易的工商业用户对应的燃煤发电电量，仍按基准价执行。
——完善销售电价形成机制。通过市场化形成价格（市场化方式形成上网电价+含交叉补贴和线损的输配电价+政府性基金）的工商业用户，不再执行目录电价。由山东电网保障供应的用户，其用电价格继续执行目录电价。居民、农业以及暂不具备市场交易条件或没有参与市场交易的工商业用户电量，由电网企业保障供应，不足部分由所有参与电力市场的发电企业机组等比例保障。
山东省发展改革委价格处处长李东方表示，此次电价改革平稳有序，具有明显的“山东特色”。一方面，非市场化用户电价保持基本稳定。初步测算，2020年山东电网发电计划大于用电计划，改革后非市场化用户电价具备保持基本稳定的基础；另一方面，2020年工商业用户电费负担进一步减轻。山东实施“基准价+上下浮动”价格机制，2020年暂不上浮，只下浮，确保工商业平均电价只降不升。目前山东电力供需相对宽松，“2020年只降不升”的指导意见有利于电力用户降低电价水平，减轻用户电费负担，优化营商环境。
发展交易市场，保证供电安全
中国经济导报记者了解到，早在2004年，山东省就根据国家统一部署建立了燃煤发电标杆上网电价和煤电联动机制，基于燃煤机组成本确定了燃煤标杆上网电价水平并根据煤电价格变化联动调整。“燃煤发电标杆上网电价和煤电联动机制的建立，为投资者提供了可预计的价格信号，对规范政府定价行为，促进发电侧价格体系的合理形成，促使电力企业效率提高，推动煤电及上下游产业健康发展发挥了重要作用。”李东方介绍说，2015年国家下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，我国正式启动新一轮电力体制改革。随着改革的不断推进，电力市场化交易条件逐渐完善，交易规模不断扩大。
“但是，现行燃煤发电标杆上网电价和煤电联动机制不适应形势发展变化的矛盾越来越突出，目前的燃煤发电上网电价形成机制已难以继续形成有效的价格信号，迫切需要坚持问题导向，加快推进市场化改革。”李东方坦言，深化燃煤发电上网电价形成机制改革，将有利于加快确立市场在电力资源配置中的决定性作用。“这将极大地促进电力交易市场的发展，进一步促进协同推进电力体制改革，既有利于促进煤电行业结构调整、功能转型，实现高质量发展，也有利于促进电与煤上下游的协调发展，保障能源的供应安全。”
实际上，山东深化燃煤发电上网电价形成机制改革已经具备坚实的基础。2017年，山东省发展改革委报国家核定、公布了山东电网第一监管周期输配电价，目前已经具备了电力用户与发电企业自主确定用电价格的基础，输配电价改革也成为全省首个完成的电力体制专项改革。近年来，山东逐步、有序放开用户进入市场，电力直接交易规模不断扩大，进一步降低了企业用电成本，切实服务实体经济发展。比如2019年，10千伏及以上电压等级、年用电量500万千瓦时及以上电力用户进入市场，高新技术企业等新兴产业不受电压等级和用电量限制，预计全年市场化电量占可放开电量的73%，放开比例居全国前列。
“同时，山东正推进建设电力现货市场，发电企业、售电公司、电力用户等主体的市场意识加快形成，各类主体参与市场交易的意愿不断增强。”李东方分析认为，当前山东电力供需总体相对宽松，燃煤机组发电利用小时连续下降，低于设计利用小时水平，市场化交易电价也一直低于燃煤发电标杆上网电价。“此次改革后，我省燃煤发电上网电价不具备上涨条件，‘供电安全’有保证。”
完善配套政策，建立保障机制
为确保燃煤发电上网电价形成机制改革顺利实施，山东省发展改革委将拟定推出一系列配套政策。首先，稳定可再生能源发电价格补贴政策。可再生能源发电项目上网电价，在基准价以内的部分由山东电网结算，高出部分按程序申请国家可再生能源发展基金补贴，省内小水电上网电价继续按照原标准执行。其次，稳定承担国产化任务的核电机组上网电价政策。对山东核电有限公司海阳一期项目，2021年底之前设计利用小时以内电量上网电价，继续按照每千瓦时0.4151元标准执行。第三，实行民生采暖型燃煤背压机组两部制电价政策。对供暖季正常运行、非供暖季关停、环保设施全部验收合格、单机容量5万千瓦及以下的民生采暖型燃煤背压机组执行两部制电价。四是完善燃煤自备电厂价格政策。根据方案，2020~2022年，山东自备电厂企业按自发自用电量缴纳政策性交叉补贴，继续按照原标准执行；系统备用费继续按照原标准执行，承担有关社会责任的自备机组执行与公用机组相同的环保电价政策；企业自备机组转公用运行（含拆除）后，其参加电力市场直接交易执行阶段性电价支持政策。此外，山东正在探索制定电力市场燃煤机组容量补偿政策。
据悉，除了配套政策，山东还将围绕燃煤发电上网电价形成机制改革，从五个方面入手，积极推进相关保障机制建设。
——建立电力市场监管机制。将参与电力市场交易的发电企业、电力用户、电网企业、电力交易机构、电力调度机构和独立辅助服务提供者等市场成员全部纳入电力市场监管范围，加强监管力度，依法查处电力市场中的价格违法行为，严禁实施垄断协议等违法行为。
——建立电力市场价格监测和风险防范机制。将山东电力交易中心纳入省价格监测定点单位，定期监测电力交易价格，评估价格波动情况，确保燃煤发电价格形成机制改革平稳有序推进。
——完善电力市场用户准入机制。坚持市场化方向，严格按照市场规则和运营规则开展电力市场建设，除居民、农业、重要公用事业和公益性服务等行业电力用户以及电力生产供应所必需的厂用电和线损之外，其他经营性电力用户的发用电计划原则上全部放开。
——健全辅助服务电价形成机制。现货市场正式运行后，通过现货市场调频交易机制形成燃煤机组调频价格，探索建立调频费用由市场用户和发电主体的分摊机制，以补偿燃煤发电机组发电合理成本，保障电力系统安全稳定运行。
——建立政策性交叉补贴定期测算机制。结合山东电价改革进程，逐步减少工商业内部交叉补贴，妥善处理居民、农业用户交叉补贴，具备条件时进一步测算更加准确合理的分电压等级、分用户类别政策性交叉补贴。山东省发展改革委要求，国网山东省电力公司根据国家有关规定定期申报现有各类用户电价间交叉补贴数额。
